国务院发展研究中心副主任卢中原:政府转型与促进人的全面发展

 2009年04月19日 02:58 

当前乃至2020年,我国正处于全面建设小康社会的新时期,改革开放进入新阶段,人民群众有许多新的期待,经济社会发展面临新的形势。中共十七大对十六大报告描绘的全面建设小康社会目标进一步提出了五个方面的新要求,包括增强经济发展协调性、健全民主政治、加快发展文化事业、重视改善民生和构建生态文明。根据这些新要求,我们要进行深入研究,拿出决策方案。为此,加快政府职能转换,加强政府的公共服务职能,促进基本公共服务均等化,并以此促进人的全面发展,就是需要深入研究的一个重要课题。下面我简单谈几点认识。

  一、提出基本公共服务均等化的命题,是深化改革的必然要求,也是政府转型的重要内容,对我国新阶段的发展有重要的促进作用

  这主要体现在以下四点:

  第一,区域协调发展迫切要求研究基本公共服务均等化的问题。过去我们关注区域差距,更多关注的是经济差距。无论是研究人员,还是地方官员,以及中央的规划部门,更多谈论的是如何缩小各地GDP差距。但这个认识是比较片面的,我国已经认识到这一点。不容否定,市场机制是推动整个中国经济发展欣欣向荣最基本的机制和动力。如果各级政府、研究部门和学者都来关注如何缩小各地区的经济差距,就很容易把注意力转移到政府怎么去强力推动经济、怎样争投资、争项目方面。

  我们在不同的地方都听到这样的议论,中西部地方政府对这个问题尤其感到紧迫。对我们学者的意见他们也不大赞成,“你们老说政府不要直接干预经济,但如果我们中西部的地方政府不强力推动经济发展,那我们跟东部的差距什么时候才能缩小?” 这样,一些核心的问题就提出来了,中西部到底要和东部缩小什么差距?经济发展靠政府还是靠市场?政府在缩小区域差距方面应当把注意力放在经济差距还是社会差距上?对这些问题的回答决定了政府要做什么,以及应当怎样做。我们主张,政府的责任应当是缩小区域发展的社会差距,而不是经济差距。经济差距应该主要由市场机制去解决。

  我认为,如果政府的关注点放在社会领域,政府提供的基本公共服务还不能满足需要。而在经济领域,目前政府干预得仍然太多。

  因此,在促进区域协调发展、逐步缩小区域差距方面,我们要扭转政府过于关注经济差距而忽视社会差距的偏向。无论是我们的规划部门,还是各级政府,乃至我们的研究人员,都应当更加关注如何通过加强政府公共服务职能,使各地人民享有大体均等的基本公共服务,提高社会福利水平,缩小地区间的社会差距。如果政府的责任和政策重点不放在这里的话,各地的经济发展就有可能会受到政府过多干预,反而达不到预期效果。

  第二,基本公共服务均等化,对构建和谐社会是非常重要的。中共十七大报告提出,要以改善民生为重点促进和谐社会建设,并从以下六个方面进行了部署。一是优先发展教育,提高人力资源素质。保证教育公平,促进起点公平。这有利于增强个人择业能力,扩大选择自由。二是实行积极扩大就业的战略。政府侧重于培养有利于扩大就业的环境,鼓励个人更多地发挥创造性、主动性,以创业带动就业。三是深化分配制度改革。着力提高低收入者收入,逐步提高扶贫标准和最低工资标准,建立企业工资正常增长和支付保障机制,更多关注低收入者和工薪阶层的收入。同时完善再分配政策和调节手段,合理调节收入分配差距。四是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。更加凸显政府的保障功能,让所有人特别是农村能够享受基本保障,分享发展成果。 五是建立基本医疗卫生制度。这是提高全民健康水平的要求,单独提出这一条意义重大。尤其是城乡低收入群体,常常有家庭成员因病而陷入贫困,甚至脱贫后因病返贫,更需要基本的医疗保障。六是加快社会管理体制改革,健全矛盾调处机制等。

  这些部署充分反映了人民过上更好生活的新期待,而且每一项部署几乎都涉及政府公共服务职能,对政府加强和改善公共服务、促进基本公共服务均等化提出了更高的要求,迫切需要政府在这些方面有积极作为。

  第三,基本公共服务均等化对我国经济发展方式的转变意义重大。怎么样促进发展方式的转变?中共十七大提出,我们要实现“三个转变”,其中包括要促进经济增长由主要依靠投资和出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变;由主要依靠第二产业拉动向一二三次产业协同拉动转变;由过去主要依靠增加物质资源的消耗来促进经济增长,向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。实现这些转变,同样对公共服务提出了新的要求。

  近几年,消费对经济拉动的作用仍然偏低,其中一个重要的原因就是老百姓对未来的支出预期不确定。因为,人们在养老、医疗、住房、看病、子女教育、就业这几个方面的预期消费支出增加,导致人们当期不愿意花钱,而愿意拿更多的钱去储蓄。因此,要刺激消费,要求政府更多地提供公共服务,通过增加政府的公共服务开支,增加低收入者、贫困家庭的补贴等,来拉动全社会居民的即期消费,以此来促进经济增长由消费、投资、出口协同拉动。如果政府不出手,完全依靠市场,就会恶化老百姓的支出预期。

  劳动者素质提高是一个很宽泛的概念,不光包括就业以后在岗培训,还包括人生下来就要受的教育等。通过加强公共服务促进劳动者素质的提高,促进服务业的发展,对加快我国经济发展方式的转变能起到积极作用。这方面,政府出面组织协调会起很大作用。这也是提出来要加强公共服务的重要背景。

  第四,基本公共服务均等化是我国在改革发展新阶段提出来的新要求、面临的新挑战。改革开放30年来,特别是在早些年,我们比较多地是在体制外部创造一个改革的增量优势。也就是说,在改革步骤上,计划经济的存量部分先不改,或体制内难改的往后放,而把改革重点放在加快发展包括民营经济在内的非国有经济,在体制外先形成改革势头,为突破传统体制束缚摸索经验,积蓄力量。

  改革开放到了今天,现在我们还想不动存量部分,还要绕开这个难题,恐怕越来越行不通了。因此,我们要向计划经济核心部分发起攻坚。计划经济的核心部分,我个人认为有两条:一是政府职能、二是垄断行业。那么,转变政府职能很重要的就是要研究如何从过去重点支持经济建设、增加投资、跑项目、攀比GDP,转向怎么完善公共服务体制。

  在这个阶段,老百姓的公共参与意识提高了。最近几年,各个方面对我国改革提出了一些反思和批评。如果这些批评是理性的、建设性的,是要推动改革前进的,我觉得是应该欢迎的。但是,还有一些是否定、怀疑改革,甚至想使改革停顿、倒退的噪音。我个人认为,这至少是缺乏建设性的。我们要着眼于解决问题,大家各方面都出一点主意。因此,对于理性、建设性的批评,我们应该认真倾听,从谏如流。包括怎么样提高改革的参与度,提高改革决策的科学性、透明度,增强改革举措的协调性,以及如何实现改革成果的全民共享等。这样,可以使大家觉得改革是为了给自己带来好处,至少是能够给大多数的人带来好处的。如果我们的改革是透明的、开放的、善于听取各个方面意见的,那么,人民群众就会积极参与改革、参与改革方案的设计、参与改革思路的论讨,他们就会成为改革的拥护者,这对我们新阶段的改革将是一个巨大的推动力量。我想,这对我们探讨基本公共服务均等化问题有重要意义。

  二、加快政府职能转变,促进基本公共服务均等化需要深入研究的问题

  还有几个需要进一步研究的问题有以下三点:

  第一,基本公共服务均等化应当突出重点。公共服务的涵盖范围很广,现阶段我们要重点解决最基本、最突出的问题,例如公共资源配置严重不均衡的问题。现阶段基本的公共服务是什么?我认为首先是义务教育和基本医疗卫生服务。长期以来,我们对这两方面的公共服务资源配置严重失衡。比如,我们的教育资源、卫生资源大量投入城市、投入高等教育,而对基础教育和农村基本卫生服务的投入明显不足,导致农村边远贫困落后地区的基础教育出现了严重的危机,基本医疗服务也严重落后。中西部很多地方还没有普及义务教育。这个偏向如果得不到迅速、有效的扭转,我们就会继续走弯路。因此,在这个时候,我们首先要扭转公共资源配置失衡的偏向,让公共资源更多地向义务教育和基本医疗、特别是边远贫困的地区和社会群体倾斜,使之尽快改变基本公共服务严重不足的状况。

  第二,要探讨不同层级的政府职能怎么样迅速转变过来。在提供基本公共服务方面,中央和地方的职能是不一样的。比如,在实现基本公共服务均等化过程中,明确中央政府负责均等什么,这是很现实的问题。我国在研究主体功能区规划时,将国土空间划分为优化开发、限制开发、重点开发、禁止开发四大类功能区。在这里,中央政府应该满足不同地方的基本公共服务要求。比如,在禁止开发和限制开发的地区,需要完善中央政府的财政转移支付制度,建立生态补偿机制等,单靠地方政府往往是无能为力的。所以,基本公共服务均等化,要明确中央和地方各级政府的基本职责分工。

  对于地方政府的职能也要界定清楚,不宜随意扩大。比如,政府的职能主要有四项:经济调节、社会管理、市场监督和公共服务。经济调节就是指中央政府的宏观经济调控,地方政府没有这个职能。地方政府管理什么?主要是后面三项,即社会管理、市场监督和公共服务。我们通过什么来平衡不同地区的差异呢?主要应通过相关的区域政策和竞争政策来解决总量调控政策所不能解决的矛盾。区域政策要区别对待,不搞一刀切,这是促进各地经济社会协调发展的基本政策工具,对稳定宏观经济也有重要的作用。所以,实现基本公共服务均等化,要明确中央、地方政府在职能转换当中各自的重点应该放在哪里,这是需要深入探讨的。

  第三,我们研究基本公共服务均等化,应该研究怎么样利用好市场机制。提供公共服务的主体通常是政府,特别是基本公共服务的提供,政府应有的责任决不能推卸,决不能弱化,但也决不能排斥市场机制,反而还应善于利用它来增加公共服务的供给、改善公共服务的质量、降低公共服务的成本、提高公共服务的效益。这一点对我国具有针对性的意义。

  以日本医疗服务为例。日本的医疗收费全部是政府定价,私人医疗诊所不能自行决定价格。日本的医院不用经济收入多少来衡量服务绩效,而是实行记分制来衡量。在基本医疗和卫生服务的供给上,日本政府是允许私营机构进入的,这就是市场机制。再有,日本的公共医疗机构,他们的医疗服务记分、医疗机械维修和清洁卫生都尽可能包给社会化的专业组织,这也是市场机制。这个很生动的例子有助于我们理清思路,不要以为政府全包就符合基本公共服务的本来意义,也不宜把我国基本公共服务领域存在的问题不加区别地归罪于市场化。

  所以,我们在提供公共服务这个问题上,应该研究扩大供给的参与程度,鼓励各种社会力量进入公共服务供给领域。通过社会化、专业化的竞争机制,来促进公共服务收费的降低、服务项目的增加和服务质量的提高。

  三、实施国家人口发展战略,优先投资于人的全面发展

  “优先投资于人的全面发展”,是国家人口发展战略的核心理念。它的涵义是,要紧紧抓住人口抚养负担较轻、社会储蓄率较高、人力资源充裕、经济持续快速增长的有利时机,将公共资源优先安排到人力资源开发上。这一核心理念,是科学发展观在人口发展战略中的具体体现。科学发展观强调以人为本、人文关怀和社会和谐,更加重视发展机制的人文特征、发展内容的整体协调、发展进程的持久永续以及发展成果的全民共享。人的全面发展是经济发展的动力、目的和归宿,是社会文明进步的要求。优先投资于人力资源开发,正是为激发人的潜能、促进人的全面发展积极创造条件,从而为经济社会全面协调发展提供持久的动力和源泉。

  在全面建设小康社会的新发展阶段,必然要求优先投资于人力资源开发。在初步实现小康的基础上,城乡居民对改善生存环境、提高生活质量、满足精神文化需要的呼声日益强烈。从现在起到未来十几年间,我国既有人口抚养负担较轻、储蓄率高的有利条件,又面临人口老龄化超常加快的挑战。在增强综合国力的基础上,把公共资源更多地优先投资于人的发展,促进人的素质全面提高和生活质量全面改善,这是基于我国现阶段国情、抓住机遇和化解风险的重大战略选择。

  加快转变经济增长方式和实现可持续发展,迫切需要优先开发人力资源。我国人口态势正在发生新的变化。在劳动力总量充裕的同时,结构性短缺开始显现。城市熟练技工供不应求,局部地区开始出现普通劳动力短缺。农村青壮年劳动力大量进入城市,局部农村也出现劳动力不足。社会“未富先老”,可能使储蓄率逐步降低。必须加大人力资源开发力度,激发知识、技术和管理的创新活力,提高劳动效能和资源利用效率,促进高素质人力资源对自然资源和货币资本的替代,走新型工业化道路,加快建设节约型社会,有效缓解人口与资源、环境的矛盾。

  中国主动参与经济全球化和国际竞争,必须大力开发人力资源。当今世界,知识和技术在经济发展中的贡献越来越大,人力资本的收益率越来越高。我国与发达国家存在明显反差。据估算,发达国家的经济增长中,人力资本的贡献高达75%,大大超过自然资源和货币资本25%的贡献程度。而我国人力资本对经济增长的贡献份额仅为35%,远远低于自然资源和货币资本高达65%的贡献份额。我们在参与国际产业分工时,应当清醒认识劳动力低成本的利弊得失,前瞻性地把握比较优势转移趋势,推动我国由人口大国向人力资本大国转变,将人口压力转化为人力资本优势,迅速提高劳动生产率。在继续发挥低成本优势的同时,更加重视培育新的高素质人力比较优势,加大人力资本对经济增长的贡献,增强核心竞争力。

  优先投资于人的全面发展,要尽力而为,量力而行,明确阶段性目标和投入重点。目前,我国已经具备较为雄厚的经济基础、比较有利的社会条件和人口发展态势。应充分发挥公共政策的导向作用,形成以政府投入为主导,企业、社会组织和家庭广泛参与的新格局。当前,应重点加强以下四方面的投入:一是加强对控制人口数量、稳定低生育水平的投入;二是加强对提高人口素质、开发人力资源的投入;三是加强对优化人居环境、引导人口合理分布的投入;四是加强对提高人民生活质量、促进社会公平的投入,特别是对社会保障、消除贫困等的投入。

  就全国而言,应当紧紧抓住中西部、农村地区、低素质人口和贫困人口等突出薄弱环节,以及政府公共服务职能严重缺位的领域,加强和改善人口、扶贫、教育工作,大力发展义务教育、职业教育和农村基本卫生服务,公平配置公共卫生和公共教育资源。在不同地区、不同发展阶段,优先投资于人的全面发展的重点领域,可以有所不同。总之,这一核心理念是推进我国人口健康发展的重要指导思想,需要各部门、各地方从落实国家人口战略的高度,积极形成合力,共同推动人口、资源、环境的相互协调,促进经济、社会、政治、文化四位一体的和谐发展。

  国家人口发展战略是制定经济社会发展战略的基础性科学依据。人口战略研究有许多重大的基本判断、结论、预测、战略理念、战略目标和政策重点,十分有助于我们进一步认识基本国情,为经济社会发展战略研究提供扎实和科学的依据,对我们研究宏观经济运行和中长期发展都很有指导意义和参考价值。例如关于优先投资于人的战略理念和政策目标,关于人口和经济社会发展之间相互影响的分析,关于人口态势的预测,等等,都是非常重要的。这些成果有助于我们把握影响宏观经济稳定和中长期发展的深层次问题,提出更为明智的政策建议。例如人口增长、老龄化和流动态势对经济增长、扩大就业和社会保障体系带来哪些新的挑战,人口因素对我国城镇化进程、走新型工业化道路以及全面建设小康社会相关目标提出哪些新的要求,如何采取更有针对性的宏观经济政策,如何合理调整经济社会发展战略的目标、重点和政策措施,如何走出一条全面协调可持续的发展道路,等等。这样一些经济社会问题的研究出发点和政策归宿,都需要求教于人口发展战略的成果。

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