从《水部式》到《河防令》

——我国古代依法治洪的经验

我国古代自然灾害频发，尤以洪涝为甚。据邓拓《中国救荒史》统计，从公元前1766年的商朝时期到1937年的3703年间， 共发生水灾1058次，平均三年零五个月一次。在与洪涝灾害的长期斗争中，先民积累了丰富的经验，制定了一系列法律法规，以求做到依法防洪抗洪，唐朝《水部式》和金朝《河防令》是其中的两部重要法律文献。

最早水利法《水部式》

早在秦汉时期，就开始将防洪列入政府日常行政事务之中。《礼记·月令》要求官员在“时雨将降，下水上腾”的季春初夏之时，“循行国邑，周视原野，修利堤防，道达沟渎，开通道路，毋有障塞”，提前视察辖区堤防情况，疏通境内渠道，方便行洪。秦朝《秦律十八种·田律》规定百姓不得“伐材木山林及壅堤水”，要求地方郡县及时上报降雨情况和洪涝灾情。

三国时期，蜀汉都城成都西北地势低洼，修建有防洪堤九里堤，用以保护成都安全。蜀汉丞相诸葛亮曾专门颁布护堤令，“按九里堤捍护都城，用防水患，今修筑竣，告尔居民，勿许侵占损坏”，不得侵占、毁坏堤坝，如“有犯”，则“治以严法，令即遵行”。

唐朝丰沛的降水，既促进了农业的发展和水运的繁盛，也极容易形成洪灾。唐太宗贞观四年秋，“许、戴、集三州水”；贞观七年八月，“山东、河南州四十大水”；贞观八年七月，“山东、江淮大水”；贞观十年，“关东及淮海旁州二十八大水”。

唐太宗时期的河南洪灾以贞观十一年七月初一最为严重，当天“黄气际天”，天降“大雨”，谷水、洛水决堤，洪水进入洛阳宫，“深四尺，坏左掖门”，冲毁官府和寺庙十九座，百姓“溺死者六千余人”。七月十三，太宗到洛阳视察灾情，下诏对洛阳宫进行简单修缮能够居住即可，将剩余建筑材料全部发放给洛阳受灾百姓重建家园。

唐高宗刚即位，就迎来连年洪灾。“永徽元年六月，新丰、渭南大雨，零口山水暴出，漂庐舍；宣、歙、饶、常等州大雨水，溺死者数百人”。永徽元年秋天，“齐、定等州十六水”。第二年秋天，“汴、定、濮、亳等州水”。永徽四年，“杭、夔、果、忠等州水”。

而给高宗留下刻骨铭心印象的，莫过于永徽五年闰五月宝鸡大水，当时高宗正在今天宝鸡市麟游县境内的行宫万年宫避暑。初三夜里，宝鸡地区大雨倾盆，山洪暴发，冲决万年宫玄武门。“俄而水入寝殿”，大水就冲入寝宫，“溺卫士及麟游居人，死者三千余人”。

高宗屡遭大水，自然在永徽年间编撰的《唐律疏议》有所体现。《唐律疏议》卷第二十七《杂律》第424条“失时不修堤防”规定，“近河及大水有堤防之处”，当地刺史、县令要“以时检校”，按时检查踏勘。“若须修理”，则在每年秋收之后，“量功多少，差人夫修理”，计算所需人工，派遣人丁修筑。“若暴雨汛溢，损坏堤防，交为人患者，先即修营，不拘时限”，如果洪水突然来袭，要先行修堵，不受时令限制。当修不修，或修补不及时的，“主司杖七十”，主管官员杖打七十。如果因修补不及时而“毁害人家，漂失财物”，致使百姓遭遇财产损失的处以杖刑；损失十匹财物，杖打主管官员六十，最多杖打一百。如致人死亡，判处主管官员两年半徒刑……

第425条“盗决堤防”规定，为取水而私自掘开堤防的，“无问公私”，不论犯罪主体是官府还是私人，均要杖打一百。如“以害人家，漂失财物”，造成百姓财产损失十匹以上财物，判处掘堤人徒刑一年，每多十匹加重一等处罚；致人伤亡的，按照斗殴杀伤罪减一等处罚。“故决堤防者”，即挟私怨**，或以邻为壑者损人利己而故意挖开堤防之人，判处三年徒刑；致人死亡者按故意**罪判处斩刑，致人受伤者流放两千里。

唐玄宗开元盛世，亦是洪灾连年。开元三年，“河南、河北水”。开元四年七月，“洛水溢，沉舟数百艘”。开元五年六月，“瀍水溢，溺死者千余人；巩县大水，坏城邑，损民居数百家；河南水，害稼”。

开元八年夏天，契丹反叛攻打营州（今天北京市一带），关中两万军队前去增援河北唐军，路过今天河南渑池县缺门时，在谷水露营。六月二十一日夜半，“山水暴至，二万余人皆溺死”，几乎全军覆没。更严重的洪灾还在后面，谷水洪水在当天迅速抵达下游东都洛阳，与洛水一起决堤漫灌，“入西上阳宫，宫人死者十七八”。洛阳周边“畿内诸县，田稼庐舍荡尽”，田地庄稼民居全部冲毁殆尽，“掌闲卫兵溺死千余人”。京师所在关中地区亦是降水猛烈，长安兴道坊甚至在暴雨的冲刷下地基塌陷，一夜之间“陷为池”，居民“五百余家皆没不见”。

面对严重的洪灾汛情，玄宗指示负责水利事业的政务机关工部水部司和事务机关都水监制定了专门水利法规《水部式》。这之前，历朝历代关于水利的法律都是以单独条文的形式散见于法典各处，而《水部式》则是专门的水法法规，被视为我国现存的最早的一部水利法。

可惜《水部式》在流传过程中失传，今人已无法窥其全貌。现存《水部式》仅仅是清末在甘肃敦煌鸣沙山千佛洞发现的残卷约2600字，主要包括农田灌溉取水用水、运河船闸桥梁管理维护等内容。

但是，根据唐代律令格式法律体系的分工，“式”的主要职能是“设范立制”，即法律执行细则和百官诸司办事章程。因此《水部式》很可能是围绕工部水部司“掌天下川渎、陂池之政令，以导达沟洫，堰决河渠；凡舟楫、溉灌之利，咸总而举之”的职责，制定的涵盖全部水利事业的行政法规，防洪治洪必然是其重要的内容。

在从《唐律疏议》到《水部式》的一系列法律法规加持下，唐代基本上实现了依法防洪、有序抗洪。尽管从唐太宗、唐高宗到唐玄宗洪灾不断，但没有打断唐朝社会经济持续向上的发展势头，唐朝仍一往无前地从贞观之治走向开元盛世。

最早防洪法《河防令》

北宋时期，黄河频繁泛滥，沈立搜集历代治河得失利弊史实，著成《河防通议》。

金朝灭亡北宋后，占据黄河以北地区，与南宋沿秦岭淮河一线对峙，同样面临黄河决口的危险，且其北方的海河亦是桀骜不驯。

为防备黄河、海河流域的洪涝灾害，金朝学习北宋治河经验，仿照唐宋官制设立工部和都水监，掌管水利事务；都水监设立派出机构，称为分治都水监或外监，专门管理黄河、沁河、海河流域的防洪事务；印制《河防通议》作为水利部门官员必读书目，以提高其专业能力。

金章宗泰和二年，金朝制定颁布了《河防令》。该法令被称为我国现存的最早防治洪水专门法规，主要包括防洪管理机构、汛情报告制度和堤防维修守护等内容。

《河防令》规定每年“六月一日至八月终”为“涨水”月即汛期，沿河州官和县令必须上堤轮值；汛期过后，负责河务的县令仍要轮流掌管河防。地方州县官员必须每月将河道堤防和汛情信息上报工部。汛期时，河防官员因工作需要可使用当时最快的交通工具“驰驿”报告汛情。

为监督地方官员守堤防洪，《河防令》规定工部每年派出一名官员在汛期到来之前赴沿河各地巡视检查，督促分治都水监和沿河州县官员落实朝廷防汛措施，整修加固堤防；总结各地防洪经验，将“所行事务有可久为例者”即好的经验做法报告工部，以便向其他地区推广；报告各地河防官员在防汛工作中的表现，对“规措有方，能御大患”者表彰升迁；对“守护不谨，以致堤岸疏虞者”降职处罚；检查防汛物质和整修堤坝工料储备情况。直至汛期结束、河道安澜之后，工部巡查官员才能回朝述职。

《河防令》还规定，在汛情紧急，即将出现溃堤风险或已经决口时，分治都水监要联合沿岸州县官员及时征调人力抗洪抢险；本地人力不足，可以紧急调拨远近各州县人力支援。虽然现存《河防令》内容不全，但仍可以看出贯穿法令全文的朝廷统筹协调、与地方州县共同负责的防洪治洪指导思想。

后世元明清时期的防洪法律在唐朝《水部式》和金朝《河防令》的基础上更加细化严密，除工部、刑部有统一的法律规定外，对黄河、长江、永定河、大运河、海塘等也有专门的单行法规，共同构成了我国古代较为完备的防洪治洪法律法规体系。

（吴鹏 作者系中国人民大学历史学博士）